De coronacrisis raakt de samenleving hard, ook economisch. Voor werkgevers heeft de overheid een handreiking geboden in de vorm van een subsidieregeling. Het doel van de subsidie is het tegemoetkomen van werkgevers in de loonkosten, zodat werknemers in dienst kunnen blijven. De Tijdelijke noodmaatregel overbrugging voor behoud van werkgelegenheid (“NOW”) geeft de vereisten weer om voor subsidie in aanmerking te komen. Voor een overzicht van de inhoudelijke vereisten verwijzen wij naar de blog van onze collega’s Hans Mulder en Margot Hoving. Daarnaast is een aantal procedurele aspecten van belang voor het verkrijgen en behouden van (een voorschot op) de subsidie. Daarvoor zijn de algemene regels uit de Algemene wet bestuursrecht (“Awb”) van belang. Deze procedurele vereisten spelen bijvoorbeeld een rol bij het indienen van de aanvraag en het eventueel instellen van bezwaar/beroep bij een (gedeeltelijke) weigering. In dit artikel zetten wij de bestuursprocesrechtelijke aspecten en mogelijkheden op een rij.
De aanvraag
Het aanvragen van een subsidie is een zorgvuldig proces gelet op de formele vereisten en regels die hierbij gelden. Voorkomen moet worden dat het bestuursorgaan niet eens aan een inhoudelijke behandeling van de aanvraag toekomt, omdat niet aan de indieningsvereisten is voldaan.
Voor het aanvragen van een NOW-subsidie moet gebruik gemaakt worden van het daarvoor beschikbaar gestelde elektronische formulier. De werkgever kan eenmaal per loonheffingennummer een subsidieaanvraag indienen. De subsidieaanvraag bevat in ieder geval:
- de verwachte omzetdaling (in procenten);
- de aaneengesloten periode van drie maanden waarin de omzetdaling wordt verwacht;
- het loonheffingennummer; en
- het rekeningnummer waarop de Belastingdienst betalingen aan de aanvrager verricht inzake loonheffingen.
Daarnaast bevat een aanvraag o.a. alle informatie die nodig is voor de Minister – althans, het UWV[1] – om een beslissing te nemen op de aanvraag en waarover de aanvrager beschikt (artikel 4:2 Awb). Hier ligt een verantwoordelijkheid voor de aanvrager. Op de website van het UWV is hiervoor een handige checklist opgenomen.
Op basis van artikel 8, zesde lid, NOW wordt een aanvrager, voor zover nodig, in de gelegenheid gesteld om binnen vier weken zijn aanvraag aan te vullen met de hiervoor genoemde gegevens. Gelet op de aanvang van de beslistermijn – zie hierna – is het echter raadzaam zo snel mogelijk het UWV van alle benodigde informatie te voorzien.
Daarnaast is van belang kennis te nemen van de weigeringsgronden, zodat kan worden voorkomen dat het bestuursorgaan op basis daarvan de aanvraag zal weigeren. Er bestaan een aantal algemene gronden voor het weigeren van een subsidie, o.a. dat het aannemelijk is dat de aanvrager niet zal voldoen aan de verplichtingen die verbonden zijn aan de subsidie, er onjuiste of onvolledige gegevens zijn verstrekt die tot een onjuiste beslissing op de aanvraag leiden of de aanvrager failliet is verklaard dan wel hem surséance van betaling is verleend (artikel 4:35 Awb). Verder bevat artikel 5 NOW een aantal bijzondere weigeringsgronden. De subsidieverlening wordt geweigerd als:
- de omzetdaling van 20% niet of onvoldoende aannemelijk is;
- het opgegeven rekeningnummer niet overeenkomt met de rekeninggegevens die verbonden zijn aan het opgegeven loonheffingennummer;
- er geen loongegevens beschikbaar zijn in de polisadministratie; of
- de aanvraag niet voldoet aan de gestelde eisen in de NOW.
Sinds 5 mei 2020 geldt bovendien de aanvullende eis dat de werkgever door het doen van een aanvraag ermee instemt dat een aantal gegevens uit het subsidiedossier openbaar gemaakt (kunnen) worden. In de toelichting bij de regeling wordt dit ook wel “automatische instemming” genoemd. In de regeling wordt een vrij beperkt aantal gegevens genoemd die openbaar gemaakt kunnen worden, maar de toelichting van de Minister in zijn brief d.d. 1 mei 2020 lijkt iets anders te suggereren:
“In de regeling wordt geregeld dat door het indienen van een subsidieverzoek, een subsidieaanvrager instemt met het eventueel openbaar maken van informatie die hij verstrekt heeft aan UWV bij aanvraag en gegevens uit zijn subsidiedossier. Hiermee wordt voorkomen dat bij een eventueel verzoek in het kader van de Wob onnodige administratieve lasten ontstaan, omdat niet eerst een zienswijze van de subsidieontvanger behoeft te worden gevraagd. Tegelijkertijd kan bepaalde informatie waarover het UWV beschikt concurrentiegevoelig zijn. Er moet dus een afweging gemaakt worden tussen het publieke belang dat met openbaarmaking is gemoeid en de individuele (economische) belangen van de subsidieontvangers. Daarom is ervoor gekozen om de ‘automatische instemming’ alleen te laten zien op een aantal gegevens die voor transparantie over de besteding van publieke middelen het meest van belang zijn, maar geen bedrijfsgevoelige informatie prijsgeven.”
Hier kunnen vanuit het oogpunt van rechtsbescherming en vertrouwelijkheid vraagtekens bij gezet worden. In ieder geval is niet duidelijk waar de subsidieaanvrager nu precies aan toe is. Bovendien zal hij zijn inspraakmogelijkheid bij voorbaat weg moeten geven om in aanmerking te kunnen komen voor subsidie. Deze instemming vooraf wringt, met name omdat niet alleen verwezen wordt naar de beperkte gegevens genoemd in artikel 8, negende lid, NOW, maar ook naar het (volledige) subsidiedossier. Ons inziens dient dit artikel – wat hier op zichzelf ook van zij – zeer beperkt te worden uitgelegd en dient openbaarmaking via de algemene regels zoals neergelegd in de Wet openbaarheid van bestuur en de Awb, en met voldoende waarborgen omkleed, plaats te vinden.
In het geval al een Werktijdverkorting-aanvraag was ingediend of in het geval een potentiële aanvrager onderdeel uitmaakt van een groep, gelden overigens een aantal bijzondere vereisten die we in deze blog buiten beschouwing laten.
Ontvangst van de elektronisch ingediende aanvraag wordt door het UWV bevestigd (artikel 4:3a Awb). Werkgevers kunnen tot en met 31 mei 2020 een aanvraag voor subsidieverlening indienen.
Het besluit tot subsidieverlening en vaststelling van het voorschot
De termijn van het UWV om op de aanvraag te beslissen – 13 weken – gaat lopen na ontvangst van de volledige aanvraag (artikel 9 NOW). Om op een zo kort mogelijke termijn zekerheid te verkrijgen, is dus van belang zo snel mogelijk tot een volledige aanvraag te komen, te weten een die voldoet aan de hiervoor beschreven eisen. Het moeten aanvullen van een aanvraag betekent dat de termijn pas later aanvangt.
Het besluit tot subsidieverlening (de subsidiebeschikking) vermeldt:
- de periode waarvoor subsidie wordt verleend;
- de hoogte van het bedrag van de subsidieverlening en het voorschot (let op: Dit is geen vaststelling van de hoogte van het subsidiebedrag dat een aanvrager uiteindelijk – aan het einde van de rit – ontvangt maar als het ware een voorlopige berekening op basis van de verwachte omzetdaling. Pas bij de subsidievaststelling staat de hoogte van het subsidiebedrag onvoorwaardelijk vast, namelijk op basis van de daadwerkelijk gerealiseerde omzetdaling);
- de verplichtingen waaraan een werkgever moet voldoen (zoals beschreven in artikel 13 NOW, maar mogelijk ook verplichtingen op grond van artikel 4:37 Awb); en
- de termijn waarbinnen de vaststelling van de subsidie moet worden aangevraagd.
In de subsidieverleningsbeschikking wordt niet de hoogte van het bedrag vermeld waarop de subsidie ten hoogste kan worden vastgesteld. Er geldt daarnaast geen subsidieplafond.[2]
Bij de subsidieverleningsbeschikking wordt tegelijkertijd het voorschot verstrekt. Het voorschot wordt betaald in maximaal drie termijnen (artikel 11 NOW). Het UWV kan deze betaling opschorten, maar niet zonder de subsidieontvanger hiervan schriftelijk op de hoogte te stellen (artikel 12 NOW en artikel 4:56 Awb).
Het is van belang te realiseren dat het besluit tot subsidieverlening (of een weigering daarvan) en het latere besluit tot subsidievaststelling – zoals hierna beschreven – twee separate besluiten zijn. Tegen beide besluiten kan een belanghebbende, als deze het niet eens is met de inhoud, via bezwaar en daarna beroep, opkomen.
Het besluit tot vaststelling van de subsidie
Op de subsidieontvanger rust de plicht om binnen 24 weken na afloop van de aaneengesloten periode van drie maanden waarover subsidie is verleend, een aanvraag voor de vaststelling van de subsidie in te dienen. Voor zover ons bekend is hier nog geen formulier voor beschikbaar gesteld, maar ook dit dient elektronisch te gebeuren.
Bij de aanvraag voor de vaststelling van de subsidie moeten in ieder geval de volgende gegevens worden verstrekt:
- de definitieve gegevens over de omzetdaling in de betreffende periode en de documentatie waaruit dit blijkt (het is dus zeer van belang de administratie goed op orde te hebben);
- een accountantsverklaring (er komt nog duidelijkheid over de situaties waarin dit wel en geen vereiste is); en
- een verklaring dat voldaan is aan de in de subsidiebeschikking opgenomen verplichtingen.
De definitieve subsidie wordt vastgesteld aan de hand van de hiervoor genoemde gegevens. Het verleende voorschot wordt verrekend met het vastgestelde subsidiebedrag. Daarnaast kan het verstrekte voorschot geheel of gedeeltelijk worden teruggevorderd als het vastgestelde subsidiebedrag lager uitvalt of niet voldaan is aan de verplichtingen verbonden aan de subsidieverlening (artikel 15 NOW).
Het subsidiebedrag kan lager worden vastgesteld dan het bedrag van de subsidieverlening, maar kan ook volledig worden ingetrokken als:
- de werkgever door zijn handelen of nalaten niet voldaan heeft aan het doel van de NOW-regeling, zowel tijdens als na de periode waarover hij subsidie heeft ontvangen (het moet nog uitwijzen hoe ruim deze bepaling uitgelegd moet worden, met name ten aanzien van gedragingen na de periode waarover de subsidieontvanger subsidie heeft verkregen);
- gevolg van gewijzigde omstandigheden die niet voorzienbaar waren bij de subsidieverlening;
- de subsidievaststelling niet juist was en de subsidieontvanger dit kon weten; of
- door de werkgever niet is voldaan aan de verplichtingen verbonden aan de subsidie.
De Minister beslist binnen 52 weken na ontvangst – een hele lange termijn dus – van de aanvraag, maar streeft ernaar binnen 22 weken een beslissing te nemen.
Bezwaarfase / beroepsfase
Indien u zich niet kunt vinden in een of meerdere door het UWV genomen besluiten, zult u binnen zes weken bezwaar moeten maken (artikel 6:7 Awb). Dit kan elektronisch of per post. Bezwaar betekent dat het bestuursorgaan zelf (UWV) het besluit gaat heroverwegen; een bestuurlijke ‘tweede ronde’ zogezegd. Als het UWV in de beslissing op het bezwaar niet in lijn met uw bezwaren beslist, kan daarna binnen zes weken beroep worden ingediend bij de rechtbank (de bestuursrechter) in het arrondissement waarbinnen de aanvrager valt. In de beslissing op bezwaar staat ook vermeld dat u in beroep kunt gaan en bij welke rechter.
Indien het niet mogelijk is binnen zes weken een volledig bezwaar-/beroepschrift in te dienen, kunt u een zogenaamd pro forma bezwaar-/beroepschrift indienen (d.w.z.: een bezwaar- of beroepschrift waarin alleen staat dat in bezwaar/beroep wordt gegaan, en wordt aangekondigd dat de gronden van het bezwaar/beroep worden aangevuld). Na een pro forma bezwaar/beroep wordt de mogelijkheid geboden het bezwaar/beroep binnen een gestelde termijn aan te vullen. Het bestuursorgaan beslist in beginsel binnen zes weken op het bezwaar, maar kan deze termijn ook verdubbelen (artikel 7:10 Awb). De gerechtelijke procedure neemt meer tijd in beslag en kan soms wel een jaar duren.
Tot slot kunt u in hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank. Er bestaat wat discussie ten aanzien van welke hoogste bestuursrechter bevoegd is over geschillen te oordelen die hun grondslag vinden in deze regeling. Volgens de toelichting ‘lijkt’ de Centrale Raad van Beroep de meest aangewezen hogerberoepsrechter. Dat lijkt ook logisch.
Voorlopige voorziening
Tot slot bestaat de mogelijkheid om te verzoeken om een voorlopige voorziening. Dit is een nuttig instrument als een beslissing op bezwaar of een rechterlijke uitspraak om dringende redenen niet kan worden afgewacht. Voor de inzet van dit instrument is noodzakelijk dat bezwaar of beroep is ingesteld en er sprake is van onverwijlde spoed, bijvoorbeeld omdat het besluit onomkeerbare gevolgen heeft. Er kan om een voorziening worden verzocht bij de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is over het beroep te beslissen. Een door die rechter getroffen voorziening zorgt voor een voorlopige maatregel, bijvoorbeeld opschorting van de werking van een bepaald besluit. Op grond van de Awb heeft het instellen van bezwaar of beroep namelijk geen gevolgen voor de werking van het besluit (deze geldt, tenzij de werking ervan wordt opgeschort). Het is van belang te realiseren dat dit een voorlopig oordeel betreft waaraan de bestuursrechter in de bodemprocedure niet gebonden is.
Afsluitend
De gehele procedure tot verstrekking van NOW-subsidies wordt beheerst door het bestuursrecht. Niet alleen de NOW is dus van belang, ook de Awb. Dat heeft o.a. gevolgen voor de aanvraag, de subsidieverlening, de subsidievaststellingen en de termijnen die gelden bij de diverse stappen. Hierboven hebben wij de belangrijkste aandachtspunten kort benoemd. Samengevat gelden de volgende vuistregels:
- Zorg dat de subsidieaanvraag direct compleet is; bij een incomplete aanvraag wordt gelegenheid geboden het verzuim te herstellen, maar dit zal tot vertraging in de besluitvorming leiden.
- Houdt termijnen goed in de gaten. Termijnen voor bezwaar en beroep (als u het bijvoorbeeld niet eens bent met een (gedeeltelijke) afwijzing) zijn fataal.
- Wees bewust van het feit dat een subsidie eerst wordt ‘verleend’ maar later pas wordt ‘vastgesteld’. Verlening is voorlopig, pas met de vaststelling komt vast te staan waar u recht op heeft.
Vóór 1 juni 2020 zal de regering besluiten in welke vorm de NOW wordt verlengd. In de persconferentie van 6 mei 2020 sprak de minister-president tevens over een tweede steunpakket aan maatregelen, meer specifiek voor de sectoren die weinig ruimte en kansen hebben onder de aangekondigde, verruimde coronamaatregelen. Ontwikkelingen worden bijgehouden op ons blog.
[1] De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft het UWV mandaat, volmacht en machtiging verleend in het kader van de uitvoering van de NOW. In dit artikel verwijzen wij dan ook naar ‘het UWV’, terwijl formeel de Minister het bevoegd gezag is.
[2] D.w.z. dat het potje met subsidiegelden op enig moment leeg is.
