Op 1 juli 2014 heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) de knoop doorgehakt: subsidiemaatregelen voor duurzame energie die beperkt zijn tot het nationale grondgebied zijn toegestaan.[1] Op 28 januari 2014 concludeerde A-G Bot nog dat lidstaten geen subsidie kunnen weigeren aan groene stroomproducenten, uitsluitend op de grond dat de opwerkinstallatie binnen de eigen landsgrenzen staat, aangezien dit in strijd met het vrij verkeer van goederen zou zijn en een rechtvaardiging ontbrak. Had het Hof het advies van de A-G gevolgd, dan zou dit een drastische hervorming van het subsidiestelsel voor groene energie hebben betekend. Menig lidstaat had dan het subsidiesysteem moeten aanpassen. Zo ver komt het nu echter niet.
Feiten
De Richtlijn hernieuwbare energie[2] (hierna: de Richtlijn) bepaalt dat lidstaten maatregelen kunnen treffen om de productie van groene energie te stimuleren. Zweden kent daartoe een regeling op basis waarvan productie-installaties voor groene stroom Garanties van Oorsprong (hierna: GVO) kunnen verkrijgen. Deze certificaten kunnen worden verkocht aan elektriciteitsleveranciers en sommige verbruikers, die GVO’s moeten kopen die overeenstemmen met een bepaald deel van hun verkoop of gebruik. Door de verkoop van deze certificaten ontvangen groenestroomproducenten (hierna: producenten) extra inkomsten, naast de inkomsten uit de verkoop van elektriciteit. Op die manier wordt het produceren van groene stroom ten opzichte van grijze stroom gestimuleerd.
Op 30 november 2009 heeft Ålands Vindkraft AB (hierna: Ålands) de bevoegde Zweedse autoriteit verzocht om haar windmolenpark Oskar, dat op de Ålandseilanden in Finland is gelegen, maar dat enkel is aangesloten op het Zweedse elektriciteitsdistributienet, te erkennen als producent teneinde GVO’s te kunnen verkrijgen.[3] De Zweedse autoriteit heeft dit verzoek afgewezen op de grond dat alleen in Zweden gelegen installaties kunnen worden erkend voor de toekenning van stroomcertificaten.
Prejudiciële vragen
Ålands was het hier niet mee eens en bracht de zaak voor de Zweedse rechter. Volgens Ålands is de voorwaarde dat alleen in Zweden gelegen installaties in aanmerking komen voor de stroomcertificaten in strijd met het vrij verkeer van goederen (artikel 34 Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: VwEU)). De regeling heeft namelijk tot gevolg dat ongeveer 18% van de Zweedse elektriciteitsmarkt is voorbehouden aan producenten in Zweden, zulks ten nadele van invoer van elektriciteit uit andere lidstaten, aldus Ålands. Ålands betoogde dat een dergelijke belemmering niet op grond van bescherming van het milieu kan worden gerechtvaardigd aangezien het verbruik van groene stroom in Zweden in dezelfde mate wordt gestimuleerd indien GVO’s worden toegekend voor in Zweden verbruikte, maar in andere lidstaten geproduceerde groene stroom.
Toen de zaak aan het Zweedse hof werd voorgelegd, heeft de Zweedse rechter het Hof om uitleg van de relevante Europese bepalingen gevraagd, waarbij de volgende vragen zijn gesteld:
- Moeten de artikelen 2, tweede alinea, sub k, en 3, lid 3, van Richtlijn 2009/28 aldus worden uitgelegd dat een lidstaat op basis daarvan een nationale steunregeling zoals de bovenstaande kan toepassen, waaraan alleen producenten op zijn grondgebied kunnen deelnemen en die tot gevolg heeft dat deze producenten een economisch voordeel genieten ten opzichte van producenten die geen stroomcertificaten kunnen verkrijgen?
- Kan een regeling als die welke in de eerste vraag is beschreven, tegen de achtergrond van artikel 34 VwEU, worden beschouwd als een kwantitatieve invoerbeperking of een maatregel van gelijke werking?
- Indien de tweede vraag bevestigend wordt beantwoord, kan een dergelijke regeling toch verenigbaar zijn met artikel 34 VWEU wanneer rekening wordt gehouden met de doelstelling om de productie van [groene] stroom te bevorderen?
- Is het voor het antwoord op bovenstaande vragen relevant dat de nationale wet niet uitdrukkelijk bepaalt dat deze regeling alleen voor nationale producenten geldt?
Beantwoording prejudiciële vragen
Zweedse regeling is niet in strijd met de Richtlijn
Het Hof heeft op 1 juli 2014 allereerst geoordeeld dat de steunregeling voor groene stroom een steunregeling vormt in de zin van artikelen 2, tweede alinea, sub k, en 3, lid 3 van de Richtlijn hernieuwbare energie. Het Hof baseert zich hierbij onder meer op de tekst van de Richtlijn: hieruit blijkt dat tot de in de Richtlijn bedoelde steunmaatregelen ook steunregelingen behoren die gebruik maken van GVO’s. Vervolgens oordeelt het Hof dat de Richtlijn de ruimte laat aan lidstaten om territoriale beperkingen te stellen aan steunmaatregelen aangezien niets erop wijst dat de Uniewetgever de bedoeling heeft gehad om lidstaten te verplichten steunmaatregelen ten goede te laten komen aan in een andere lidstaat geproduceerde groene stroom.[4] De Zweedse regeling is derhalve niet in strijd met de Richtlijn.
Strijd met artikel 34 VwEU
Vervolgens gaat het Hof in op de vraag of de regeling in strijd is met het vrij verkeer van goederen op grond van artikel 34 VwEU. Dat aan artikel 34 VwEU moet worden getoetst staat voor het Hof vast: de Richtlijn heeft geen uitputtende harmonisatie van de nationale steunregelingen beoogd, zodat de maatregelen ook aan het primaire recht moeten worden getoetst.
Het Hof oordeelt dat de Zweedse regeling de invoer van elektriciteit uit andere lidstaten kan belemmeren en moet worden gekwalificeerd als een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking. Daartoe overweegt het Hof dat uit de regeling volgt dat leveranciers en consumenten aan hun quotumverplichting moeten voldoen door in het bezit te zijn van een bepaald aantal – op basis van de nationale regeling toegekende – GVO’s, op straffe van betaling van een specifieke vergoeding.[5] Daarnaast verbiedt de regeling producenten niet om de GVO’s tezamen met de door hen geproduceerde elektriciteit te verkopen. Dit werkt volgens het Hof wellicht de situatie in de hand dat (langdurige) contractuele relaties worden aangegaan tussen producenten enerzijds en leveranciers of verbruikers anderzijds. Op die manier kunnen leveranciers en verbruikers tegelijkertijd de elektriciteit en de GVO’s krijgen en zo waarborgen dat zij aan hun quotumverplichting voldoen. Hieruit volgt dat de invoer van elektriciteit uit andere lidstaten in ieder geval potentieel wordt belemmerd, aldus het Hof. De maatregel is in beginsel dan ook onverenigbaar met artikel 34 VwEU.
Gerechtvaardigde beperking van artikel 34 VwEU
De vervolgvraag is echter in hoeverre de beperking van het vrij verkeer van goederen kan worden gerechtvaardigd. Dit kan alleen op basis van de gronden omschreven in artikel 36 VwEU of op basis van dwingende vereisten ontwikkeld in de jurisprudentie. Voorts moet de nationale maatregel overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel geschikt zijn om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen en mag deze niet verder gaan dan ter bereiking van dat doel noodzakelijk is.
Het Hof constateert dat het bevorderen van het gebruik van hernieuwbare energiebronnen voor elektriciteitsproductie valt onder het milieubeschermingsdoel, hetgeen erkend is als dwingende reden van algemeen belang. Een verhoging van productie door hernieuwbare energiebronnen leidt immers tot een vermindering van de uitstoot van broeikasgassen. Daarnaast beschermt een dergelijke verhoging eveneens de gezondheid en het leven van personen, dieren of planten, hetgeen als reden van algemeen belang is aangemerkt in artikel 36 VwEU. Ten slotte stelt het Hof dat uit artikel 194, lid 1, sub c, VwEU volgt dat de ontwikkeling van hernieuwbare energie één van de leidende EU-doelstellingen is op energiegebied.
Vervolgens gaat het Hof in op de vraag of de Zweedse regeling evenredig is; is zij geschikt en noodzakelijk om het nagestreefde legitieme doel te bereiken?
Het Hof stelt allereerst dat de beoordeling van evenredigheid in het arrest PreussenElektra (C-379/98, 13 maart 2001, par. 78) is achterhaald. Hij verwijst hiervoor naar de ontwikkelingen op de elektriciteitsmarkt die het gevolg zijn van Europese regelgeving gericht op het realiseren van een interne elektriciteitsmarkt. Nog wel geldig is de in punt 79 van het arrest gedane vaststelling dat het, wegens de kenmerken van elektriciteit, zodra zij in het transmissie- of distributienetwerk is opgenomen, moeilijk is om de oorsprong ervan en met name de energiebron waaruit zij is geproduceerd, vast te stellen. De GVO’s hebben uitsluitend tot doel de eindafnemers het aandeel groene energie aan te tonen in de energiemix van een energieleverancier. In de stadia van de distributie en het verbruik blijft het praktisch moeilijk om systematisch vast te stellen dat de elektriciteit groene stroom betreft.
Het Hof gaat daarna in op de vraag of de territoriale beperking opgenomen in de Zweedse regeling op zich, bij de huidige stand van het Unierecht, noodzakelijk is om het doel te bereiken. Enerzijds geeft het Hof aan dat deze doelstellingen ‘a priori binnen de Unie lijken te kunnen worden nagestreefd los van het feit dat deze verhoging haar oorsprong vindt in installaties die zijn gelegen op het grondgebied van deze of gene lidstaat.‘ Anderzijds acht hij van belang dat de nationale steunregelingen voor groene stroom niet zijn geharmoniseerd, waardoor het de lidstaten in beginsel is toegestaan te bepalen dat enkel voor de productie van groene stroom op hun grondgebied aanspraak kan worden gemaakt op regelingen. Hierbij acht het Hof onder meer relevant dat verschillende nationale streefdoelstellingen voor groene stroom zijn vastgesteld en expliciet is voorzien in de mogelijkheid van een gezamenlijke steunregeling. Ook benoemt het Hof de financiële consequenties:
‘Voorts blijkt het voor de goede werking van de nationale steunregelingen van essentieel belang, zoals de Uniewetgever in punt 25 van de considerans van die richtlijn eveneens heeft opgemerkt, dat de lidstaten naargelang hun respectieve potentieel greep hebben op het effect en de kosten van die steunregelingen, en tegelijk het vertrouwen van de investeerders bewaren.‘
Op dit punt wijkt het Hof af van de conclusie van A-G Bot.[6] A-G Bot oordeelde in zijn conclusie dat een territoriale beperking niet noodzakelijk is om de beoogde milieudoelstelling te behalen. De A-G ging daarbij echter enkel in op de argumenten van partijen, en niet, zoals het Hof, op het algemene energiebeleid van de Europese Unie en de financiële consequenties van een eventueel verbod op territoriale beperkingen.
Het Hof gaat vervolgens nog na of de andere kenmerken van de regeling, in samenhang met de territoriale beperking, leiden tot strijd met het evenredigheidsbeginsel. Het Hof concludeert dat het opleggen van een sanctie tot het betalen voor een specifiek recht en de omstandigheid dat elektriciteit en GVO’s tezamen kunnen worden verkocht niet verder gaan dan noodzakelijk is om de doelstelling van de verhoging van de groenestroomproductie te bereiken omdat het juist een stimulans biedt aan leveranciers en verbruikers om de productie dan wel het verbruik te verhogen.
Kortom, de beperking van het vrij verkeer van goederen wordt gerechtvaardigd geacht op grond van het milieubeschermingsdoel.
Geen uitdrukkelijke vermelding vereist
Ten slotte gaat het Hof in op de vraag of – inachtnemende dat de regeling niet in strijd is met artikel 34 VwEU – het niet uitdrukkelijk vermelden van de territoriale beperking in de regeling in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Hoewel het Hof van oordeel is dat dit een vraag is die moet worden beantwoord door de nationale rechter, geeft hij wel aan dat de Zweedse regeling is gebaseerd op de Richtlijn. Aangezien de Richtlijn territoriale beperkingen toestaat ziet het Hof (onder voorbehoud van de beoordeling door de nationale rechter) geen strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.
Tot slot
Lidstaten hebben in spanning het oordeel van het Hof afgewacht. Immers, indien het Hof de conclusie van de A-G zou hebben gevolgd was de situatie ontstaan waarin producenten op basis van in andere lidstaten geleverde duurzame energie subsidie kunnen aanvragen. Er zouden geen territoriale beperkingen meer (mogen) bestaan. De Richtlijn hernieuwbare energie had in dat geval moeten worden aangepast alsmede (een aantal) nationale subsidiesystemen, zoals in Nederland. In Nederland waren reeds Kamervragen gesteld aan minister Kamp over de gevolgen van een uitspraak waarin de A-G zou worden gevolgd door het Hof.[7]
Zo ver is het echter niet gekomen. Met deze uitspraak hebben lidstaten weer de zekerheid dat zij territoriale beperkingen mogen aanbrengen in hun maatregelen en kunnen zij weer opgelucht adem halen.
————————————————————————————————————————————–
[1] Hof van Justitie van de Europese Unie, C-573/12, 1 juli 2014, n.n.g.
[2] Richtlijn 2009/28/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen en houdende wijziging en intrekking van Richtlijn 2001/77/EG en Richtlijn 2003/30/EG.
[3] Op grond van het Zweedse recht krijgen alleen erkende producenten een GVO.
[4] Zie paragraaf 53 van het arrest.
[5] Deze verplichting houdt meer specifiek in dat de leveranciers en consumenten, teneinde aan hun quotumverplichting te voldoen, op een vastgestelde jaarlijkse vervaldag, in het bezit moeten zijn van een bepaald aantal stroomcertificaten, dat afhangt van de totale hoeveelheid elektriciteit die zij leveren of verbruiken.
[6] Conclusie A-G Bot, C-573/12, 28 januari 2014.
[7] Aanhangsel Handelingen II 2013/14, 1867.
